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隨著依法治國基本方略不斷推進,大量社會矛盾以涉法涉訴信訪案件的形式湧入司法領域。面對日益嚴峻的涉法涉訴信訪形勢,中央於2013年及時作出涉法涉訴信訪工作改革重要部署,十八屆三中、四中全會也對涉法涉訴信訪工作提出明確要求,將其作為全面推進依法治國的重要內容。筆者以基層檢察機關工作為視角,通過梳理分析改革語境下基層檢察機關涉法涉訴信訪工作現狀、存在的困難及對策,對如何充分發揮檢察職能推進涉法涉訴信訪機制改革進行初探。
一、檢察機關涉法涉訴信訪機制改革現狀
2014年1月至2015年9月,筆者所在的四川省內江市市中區檢察院共受理群眾來信來訪73件(來信17件,來訪54件,網絡2件)。2014年全年共受理群眾來信來訪44件,同比下降18.51%,其中,來信11件,同比下降42.1%,來訪33件,同比上升37.5%。2015年1至9月共受理群眾來信來訪29件,同比上升16%,其中,來信6件,同比下降14.28%,來訪21件,同比上升16.67%。
(一)改革以來基層檢察機關信訪特點
1.信訪總量不高。市中區檢察院近兩年信訪總量年均未超過50件,未出現一件重信重訪、集體訪、告急訪和纏訪鬧訪事件。訴求類型主要涉及控告公安機關工作人員徇私枉法、濫用職權;不服公安機關不立案決定;不服檢察機關不起訴決定;不服法院判決、執行及反映法官徇私枉法;舉報、控告基層組織工作人員職務犯罪,以上問題占全年信訪總量的80%左右,其餘信訪件均為法律咨詢或尋求法律幫助類型。屬於檢察機關管轄的涉法涉訴信訪案件總量不大,與涉法涉訴信訪改革預期湧入檢察機關且屬於其管轄的信訪案件數量相悖。
2.源頭性信訪居多。與檢察機關職能有關但源頭不在檢察機關的信訪案件占較大比重。這類案件到檢察環節之前,大都經過幾個程序和環節,相關部門均做瞭處置工作,但上訪人往往不服相關部門做的處理決定,仍到檢察機關要求監督,這就造成瞭一些原本不屬於檢察機關管轄的棘手案件最終匯集到檢察環節,導致矛盾化解難度上升。
3.復合型訴求比例大。信訪問題舉報化比較常見,信訪人不服法院判決裁定或公安機關、檢察機關處理決定,在提出申訴的同時,又向檢察機關舉報司法工作人員涉嫌貪污受賄、徇私枉法、民事行政枉法裁判、非法拘禁等瀆職侵權行為,往往由一個簡單的信訪訴求轉變為復合型訴求。涉及檢察機關內部協作辦理的案件,往往出現“正在辦、重復辦、多頭辦”的情形,分流、處理難度增大,大大降低瞭司法處置效率。
(二)改革以來基層檢察機關信訪問題產生的原因
1.利益格局的調整導致矛盾的產生。民事糾紛如果能夠和平解決就不會進入訴訟程序,而通常進入到訴訟程序的民事案件雙方當事人往往矛盾已經激化,雙方均不願退讓;刑事案件雙方矛盾更加激烈,往往容易產生極端思想,雙方利益沖突的不可調和性使息訴化解工作難以開展。
2.執法效率與能力制約引發新的矛盾。因法律事實與客觀事實的差異,案件查辦中證據獲取困難、偵查調查手段的限制,導致一些案件無法偵破,案件事實得不到及時澄清。由於受對法律認識處理的分歧及案多人少條件的制約,致使檢察機關法律監督職能發揮不夠。這些司法中存在的問題,導致在矛盾化解的過程中又產生大量新的社會矛盾。
3.鄰裡糾紛等引發上訪。因農村耕地、宅基地相鄰關系、侵權行為和在發包過程中劃分不清,流轉、發包過程不規范引發糾紛,矛盾激發後產生的信訪問題,經當地政府處理或法院判決後不服引發的糾紛,導致信訪人員到黨委政府、公、檢、法、司等部門長期纏訪、鬧訪。
4.對基層組織監管不到位引發矛盾。對基層組織特別是農村基層幹部監管不到位,基層財務公開狀況、工作規范化、透明化程度監管不力,導致在征地拆遷、遷墳補償、查處違規搭建、搶栽搶種等工作過程中引發群眾上訪。
二、檢察機關推進改革中存在的問題和困難
(一)個別單位對涉法涉訴信訪改革本質認識存在偏差
我國正處於體制轉軌時期,司法尚不能解決所有問題,司法實踐中“談訪色變”、“信訪不信法”、“棄法轉訪”等現象大量存在。依法處理涉法涉訴信訪問題,事關最廣大人民群眾根本利益,事關國傢法制統一、尊嚴、權威,事關黨執政地位鞏固和國傢長治久安。一些單位因對涉法涉訴信訪改革認識不到位,以改革要求的“訴訪分離”為由,將本應屬於自己管轄和處理的信訪事項推向檢察機關。因此,檢察環節做好涉法涉訴信訪工作,必須充分認識涉法涉訴信訪改革的重要意義,及時建立完善符合司法規律和問題解決的工作機制,並按照法定的權限、程序、方式,積極穩妥推進涉法涉訴信訪工作機制改革,引導涉法涉訴信訪問題在法治軌道內妥善解決,讓信訪成為提升執法水平的有益方式和依法監督的有益補充,努力促進信訪形勢根本好轉。
(二)內外部信息交流與協調配合不到位
涉法涉訴信訪工作改革,要求檢察機關要整合監督資源、強化監督實效,各部門間應形成涉法涉訴信訪問題處置合力,依法及時有效處理信訪事項,但在司法實踐中,盡管制定有內部協作配合機制,但卻存在部門間相互推諉的情況。同時,公、檢、法三機關缺乏信息交流,同一案件由多個單位或多名領導批示,多頭答復、重復答復等現象大量存在,特別是對“三跨三分離”(跨地區、跨部門、跨行業、人事分離、人戶分離、人事戶分離)的涉法涉訴信訪案件,缺乏制度化、經常化的協調辦理機制,單一職能部門或單住宅化糞池清理一地區處理難度大,不僅不利於信訪問題的解決,也在一定程度上造成司法資源的浪費,影響息訴工作推進。
(三)人員力量與涉法涉訴信訪改革要求不匹配
根據涉法涉訴信訪改革工作要求,實行訴訟與信訪分離制度,把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來,由政法機關依法處理。訴訪分離後,勢必會有大量涉法涉訴信訪案件湧入檢察機關,這就需要大批政治素質過硬、法律業務精通、信訪經驗豐富,同時熟悉刑事、民事、行政檢察業務的人員來進行信訪接待、信訪界定、申訴處理、釋法說理及答復工作,以妥善的解決群眾信訪問題,把矛盾穩控在基層,化解在萌芽狀態。而當前基層檢察機關控告申訴接待部門往往面臨案多人少、年齡老化、知識結構不合理等突出問題。
(四)對違法上訪行為的打擊機制不健全
對采取極端方式纏訪、鬧訪,影響正常信訪和工作秩序,以及以上訪為名制造事端、煽動鬧事或者抹黑黨和政府形象的行為,檢察機關自身打擊力量不夠、有效措施少,同時,因與公安機關的溝通協作機制不到位,導致借助公安機關力量依法處置違法上訪行為的打擊力度不夠,上訪人員采取滯留接待大廳等極端方式纏訪鬧訪的現象時有發生,影響檢察機關正常工作秩序。
(五)涉法涉訴信訪事項依法終結機制不暢
涉法涉訴信訪改革,要求對法律程序已經窮盡反復纏訪纏訴的,經過案件審查、評查、公開聽證等程序,並經中央或省級政法機關審核,認為其反映問題已經得到公正處理的,依法予以終結。但在司法實踐中,上級機關多頭交辦、重復交辦,影響瞭涉法涉訴信訪終結機制的有效運行。同時,因涉法涉訴信訪終結案件信息數據庫不共享,導致許多已被認定為終結的無理訪案件,在當事人繼續上訪後,有關機關仍舊重復交辦、轉辦。如此,就與信訪終結後的“不再受理、交辦、轉辦”原則相矛盾,導致信訪終結制度名存實亡,損害終結決定的確定性和拘束力,造成司法資源的浪費。
三、檢察機關深入推進涉法涉訴信訪機制改革的意見和建議
(一)樹立“三個理一般家庭抽肥念”,加快司法改革
涉法涉訴信訪改革是中央為維護人民群眾合法權益、維護司法權威、維護社會和諧穩定所作出的一項重要決策,檢察機關應牢固樹立“三個理念”,即牢固樹立以民為本理念,堅持把推進涉法涉訴信訪改革作為群眾工作的重要組成部分,作為傾聽群眾意見、改進執法工作的有效途徑;牢固樹立法治和程序理念,堅持把依法律按程序處理涉法涉訴信訪問題作為核心,保證群眾的合理合法訴求在司法程序和時限內得到公平公正解決;牢固樹立全局理念和大局意識,既註重工作機制改革本身,又站在維護社會穩定的高度處置問題,防止改革增加新的不穩定因素。
(二)加強“內外協作”,形成處置合力
進一步強化依法辦理、訴訪分離、暢通出口等理念,通過建立檢察機關內部依法處理涉法涉訴信訪案件首辦責任制,強化內部協作配合機制的落實,加強工作力度,相互協調配合,形成合力,形成大信訪工作格局,力爭把問題解決在首辦環節,積極穩妥地推進改革。同時,堅持帶案下訪、巡訪,到基層解決信訪問題,全力引導涉法涉訴信訪重心下移,切實改變越級上訪情況。公檢法三機關應加強協作力度,建立涉法涉訴信訪信息對接平臺、案件移送流程和聯席會議、聯合接訪、集體會診、定期分析、案件通報等依法處理涉法涉訴信訪案件協作機制,做到信訪訴求在聯動單位間“一處信訪,信息互通”,實現聯動與聯處並行,促進政法各機關間資源共享、快速反應,形成在分工基礎上的工作合力,避免程序“空轉”。
(三)狠抓隊伍建設,夯實改革基礎
以公正執法為重心,狠抓隊伍建設,提高檢察隊伍整體素質。一是優化檢察機關信訪接待隊伍結構,選派優秀及經驗豐富的辦案人員輪崗參與接待工作,提高接訪質量;二是加強涉法涉訴業務理論知識學習,圍繞規范司法行為專項整治工作的開展,加強執法規范化建設;三是積極開展全員業務培訓、崗位練兵、業務競賽、案例研討等活動,著力提高檢察幹警做好新形勢下群眾工作能力、維護社會公平正義能力、新媒體時代社會溝通能力和拒腐防變能力,培養更多業務專傢、辦案能手和復合型人才,不斷推進隊伍專業化建設;四是實行案件質量終身責任制,力爭把每一起案件都辦成經得起法律、人民和歷史檢驗的鐵案。
(四)打擊非法上訪,維護信訪秩序
依法規范群眾信訪行為,引導上訪人員依法理性表達訴求。檢察機關應制定應急處置制度,對伴有違法行為的,加強法制教育和批評勸導;對圍堵機關大門、攔截公務車輛、堵塞阻斷交通、滯留接待大廳等采取極端方式纏訪鬧訪,造成嚴重後果的,依法嚴肅處理;對勸阻、批評或者教育無效的,及時聯系公安機關依法處理。同時,應高度警惕、嚴密防范境外敵對勢力和極少數別有用心的“維權人士”插手信訪問題,對以上訪為名制造事端、煽動鬧事或抹黑黨和政府形象的,公安機關應及時收集固定證據,依法嚴肅打擊處理。同時應加強媒體司法報道的客觀性,既要保障新聞自由,又要防止媒體幹預司法,為依法處理涉法涉訴信訪問題營造良好的輿論氛圍。
(五)完善終結機制,維護司法權威
嚴格把握終結標準和程序,確保終結案件質量,暢通終結案件出口,在遵循有限救濟原則的基礎上,嚴格執行終結程序。檢察機關應牢牢把好案件出口關,進一步健全並完善涉法涉訴信訪的終結退出機制,對“法律問題解決到位、執法過錯查究到位、解釋疏導教育到位、困難幫扶救助到位”的案件,依法予以終結,並指明訴求表達渠道,做好釋法說理工作,引導信訪人到有管轄權的主管機關反映訴求,並及時通報同級黨委、人大、政府信訪部門,積極主動爭取當地黨委及相關部門支持,協調黨委、政府及基層組織切實落實教育幫扶和矛盾化解等工作,確保終結案件出口暢通。
(作者單位:四川省內江市市中區人民檢察各級學校抽化糞池院)
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